Endetté : comment l'empire ottoman est devenu redevable à la capitale européenne
L'Empire ottoman était déjà dans une situation financière précaire avant que les événements de la seconde moitié du XIXe siècle n'aggravent encore sa santé budgétaire.
Un système fiscal inefficace caractérisé par des fonctionnaires corrompus et une mauvaise tenue des registres a entraîné des déficits budgétaires. De plus, une mauvaise politique monétaire a fait de l'inflation un problème majeur.
Les Guerre de Crimée de 1853-1856 fut suivie d'une nouvelle période de mauvaise gestion économique. Pour la première fois, l'Empire ottoman a emprunté de grosses sommes d'argent à des puissances étrangères.
La guerre de Crimée et l'Empire ottoman
En juillet 1853, les troupes du tsar russe Nicolas Ier pénètrent sur le territoire de l'Empire ottoman dans l'actuelle Roumanie. Le sultan Abdulmejid s'est abstenu de déclarer la guerre, car il voulait obtenir une aide étrangère avant d'engager ses troupes au combat.
Le sultan s'assurerait le soutien des empires britannique et français, qui percevaient l'expansion russe comme une menace pour leurs intérêts en Méditerranée. Ils ont préféré le statu quo de un Empire ottoman faible qui ne pouvaient pas défier leurs aspirations coloniales sur une Constantinople contrôlée par la Russie.
Cela prendrait trois mois, mais en octobre, les Britanniques et les Français se sont engagés à soutenir les Ottomans. Avec l'aide militaire des grandes puissances, les Les Ottomans ont stoppé l'avancée russe . En 1854, les forces alliées ont réussi à inverser la tendance et à pénétrer en territoire russe.
Le gouvernement ottoman avait toujours hésité à contracter des emprunts à l'étranger. Cependant, pendant les hostilités de 1854, le besoin de fonds était si élevé que l'empire a cédé et a conclu des accords de prêt avec ses alliés européens.
Incapables de résister à la puissance militaire combinée de trois empires, les Russes demandèrent la paix en 1856.
La spirale de la dette ottomane
Entre 1854 et 1874, l'Empire ottoman a conclu 15 accords de prêt avec des puissances étrangères. Les emprunts ont été contractés auprès de la avoir pour but de restructurer la bureaucratie dysfonctionnelle de l'empire, de centraliser les revenus et les dépenses et de moderniser l'armée.
Une mauvaise planification et une mauvaise gestion ont fait qu'une grande partie de l'argent emprunté a été dépensée d'une manière qui n'a pas entraîné d'augmentation des recettes de l'État. Le gouvernement ottoman a également dépensé une partie de l'argent emprunté pour rembourser les prêts qu'il avait contractés auprès de familles de marchands connues sous le nom de banquiers de Galata. Ces familles, dont beaucoup vivaient dans le quartier de Galata à Constantinople, avaient prêté au gouvernement ottoman pendant des siècles.
En plus de conclure des accords de prêt étrangers, le gouvernement ottoman a continué à emprunter sur le marché intérieur auprès des banquiers de Galata. Les prêts étaient souvent remboursés à l'aide de nouveaux prêts et, au fil des ans, la dette de l'empire augmentait régulièrement.
Au fur et à mesure que la dette du gouvernement ottoman augmentait, il devenait plus difficile d'obtenir de nouveaux prêts à de bonnes conditions.
Une banque centrale contrôlée par des étrangers
En 1856, le sultan Abdulmejid a appelé à la création de banques modernes dans l'Empire ottoman. Il espérait que la création des institutions améliorerait le système financier de l'empire et favoriserait le développement économique.
L'appel du sultan a été entendu par les banquiers européens qui, voyant l'opportunité, ont afflué à Constantinople.
Les autorités ottomanes ont autorisé un groupe de prétendants anglais et français à créer une banque qui opérerait sous le nom de « Banque impériale ottomane ». Les négociations entre les autorités ottomanes et les parties prenantes européennes sur la gouvernance de la banque ont donné à ce dernier groupe une grande influence.
Selon les termes convenus, le poste de directeur général devait être occupé par un Européen. Le gestionnaire relevait de deux comités. Un comité était basé à Londres et était responsable devant les actionnaires britanniques. L'autre était basée à Paris et rendait compte aux actionnaires français. Les décisions prises par un comité devenaient effectives une fois ratifiées par l'autre comité.
Les autorités ottomanes ont accepté d'avoir une influence limitée sur la gouvernance de la banque en raison des avantages perçus que la banque leur accorderait. Par exemple, les autorités ottomanes pouvaient emprunter auprès de la Banque impériale ottomane nouvellement créée à un moment où de nombreux créanciers commençaient à douter de leur solvabilité en tant que débiteur.
La Banque impériale ottomane devait servir de banque centrale de l'empire. Il exécuterait toutes les opérations financières du Trésor ottoman à Constantinople et serait l'agent financier du gouvernement tant au pays qu'à l'étranger. Les autorités ottomanes ont également accordé à l'institution le droit exclusif d'émettre des billets de banque.
Les négociations sur la Banque impériale ottomane ont été révélatrices d'une tendance qui a vu le gouvernement ottoman céder son autorité sur les questions économiques à des étrangers en échange de services financiers et d'un accès à des fonds.
Les valeurs par défaut de l'Empire ottoman
Bon nombre des prêts que les autorités ottomanes avaient contractés depuis 1854 ont été obtenus dans des conditions sévères. Les intérêts sur les prêts nationaux et étrangers étaient souvent supérieurs à 6 %, certains prêts ayant un taux d'intérêt supérieur à 10 %.
À de nombreuses reprises, le gouvernement ottoman n'a pas été en mesure de rembourser un prêt à temps. Ces retards ont renforcé les rumeurs de faillite, rendant les obligations ottomanes presque invendables.
Les perspectives économiques de l'empire se sont détériorées en 1873 lorsque le marché boursier européen s'est effondré. Une crise financière connue sous le nom de «panique de 1873» a suivi. En conséquence, il est devenu encore plus difficile pour le gouvernement ottoman de se procurer de nouveaux crédits.
Les circonstances économiques étaient si désastreuses qu'en 1874, les banquiers de Galata refusèrent de prêter au gouvernement même si les taux d'intérêt étaient fixés à 25 %.
La situation a été aggravée par les inondations et les courants d'air dans tout l'Empire ottoman en 1873-1875. Les calamités ont provoqué des pénuries alimentaires et des troubles parmi la paysannerie. Pour éviter une famine généralisée, le gouvernement est intervenu et a distribué de la nourriture. À la suite des catastrophes naturelles, les recettes fiscales ont été compromises.
En 1875, la situation était devenue intenable. Les autorités ottomanes ont annoncé qu'elles rembourseraient leur dette, la moitié en espèces et l'autre moitié en bons du Trésor à 5 %. À la suite de cet aveu implicite de faillite, le crédit de l'État ottoman s'effondre. L'empire a officiellement fait défaut peu de temps après.
Renoncer à la souveraineté économique
En 1875, les deux tiers des revenus de l'État ottoman étaient utilisés pour rembourser la dette.
La crise économique se fait sentir dans tout l'empire. Ismail Pacha, le Khédive d'Égypte, avait un tel besoin d'argent qu'il vendit ses parts du canal de Suez au gouvernement britannique.
En 1877, une autre guerre aggravera les difficultés économiques. La guerre russo-turque a vu les troupes du tsar repousser les Ottomans aux portes de Constantinople . Une flotte britannique de navires de guerre est intervenue et a dissuadé les les Russes de prendre la capitale. Un traité de paix négocié par les grandes puissances a été signé en juillet 1878.
La guerre russo-turque avait asséché les caisses de l'État ottoman au point que le gouvernement ne pouvait plus payer les salaires des fonctionnaires et des soldats.
Sous la direction du directeur de la Banque impériale ottomane, un plan a été élaboré pour accéder au crédit indispensable en gagnant le soutien des banquiers locaux.
La solution proposée impliquait que l'État abandonne les recettes fiscales pour rembourser les prêts. L'État a accepté d'affecter les revenus de ses monopoles de timbre, de spiritueux, de taxes de pêche, de dîme de soie, de sel et de tabac.
Le plan a fonctionné comme prévu. Le produit de l'impôt s'est avéré suffisant pour faire face aux échéances de la dette. Les créanciers étrangers, voyant que les emprunts intérieurs étaient remboursés, se sont sentis laissés pour compte. Ils ont ouvert des négociations avec le gouvernement ottoman dans l'espoir d'obtenir un arrangement similaire. Les pourparlers ont abouti à un accord signé en 1881, connu sous le nom de décret Muharrem, qui accordait aux créanciers étrangers des réclamations sur les recettes fiscales ottomanes.
Comme convenu par le décret Muharrem, la collecte des recettes fiscales incomberait à une institution à créer, l'Administration ottomane de la dette publique (OPDA). Le nouvel organisme devait être dirigé par des Européens et serait soumis à un contrôle ottoman minimal.
En échange de la cession irrévocable des recettes fiscales, l'encours de la dette de l'empire était réduit de près de 40 pour cent. En outre, les charges annuelles sur la dette ont été réduites de plus de 80 %.
Recouvrement de la dette : de l'Empire ottoman à la Turquie
Dans les années qui ont suivi 1881, les recettes fiscales spécifiées dans le décret de Muharrem ont été placées sous le contrôle de l'OPDA. Les principales fonctions de l'institution étaient de collecter les impôts et de les distribuer aux obligataires étrangers.
L'OPDA a également servi d'intermédiaire pour les entreprises européennes cherchant à investir dans l'Empire ottoman. À ce titre, l'institution a aidé les entreprises étrangères à obtenir des contrats lucratifs pour le développement ferroviaire. Ces contrats comprenaient parfois des droits de propriété sur gisements minéraux et les forêts près des voies ferrées à construire.
Grâce aux services de l'OPDA, les investisseurs européens ont acquis une propriété croissante sur les ressources naturelles et les infrastructures de l'Empire ottoman. Les investisseurs anglais, français et allemands ont notamment bénéficié de l'OPDA.
Les recettes fiscales cédées à l'administration ottomane de la dette publique ont augmenté au fil des ans. En 1914, environ un tiers des revenus de l'État ottoman étaient collectés par l'OPDA et acheminés vers les Européens.
Pour s'acquitter de son mandat, l'OPDA employait des milliers de personnes. À son apogée, l'institution comptait 9 000 employés, soit plus que le ministère des Finances ottoman.
L'administration ottomane de la dette publique a réussi à rembourser la dette due aux créanciers étrangers. Entre 1882 et 1914, l'OPDA a payé l'équivalent de 113 millions de livres sterling de dette.
Au fil du temps, l'Empire ottoman a lentement commencé à se remettre de sa situation économique précaire. Avec la création de la République de Turquie en 1929, un tiers de l'encours de la dette a été annulé.
La Turquie a payé le dernier versement de sa dette à l'OPDA en 1954, exactement un siècle après que l'Empire ottoman eut contracté son premier emprunt étranger.